Historia constitucional del Ecuador: veinte cartas para un solo país

Pocos países han escrito y reescrito su ley fundamental con la frecuencia del Ecuador. Desde que el congreso constituyente de Riobamba sancionó la primera carta en septiembre de 1830, el país ha conocido una veintena de constituciones: menos de una década de vigencia promedio por texto. Cada revolución triunfante, cada caudillo consolidado y cada retorno a la vida civil sintió la necesidad de refundar el Estado por escrito.

Esa sucesión de cartas no es, sin embargo, puro desorden. Leídas en serie, las constituciones ecuatorianas dibujan la evolución del país: de un Estado confesional y censitario, gobernado por una minoría de propietarios alfabetizados, a un Estado laico primero, social después y, desde 2008, plurinacional y garantista. El historiador Enrique Ayala Mora ha propuesto leer esa trayectoria como tres proyectos nacionales sucesivos: el criollo (1830–1895), el mestizo (1895–1960) y el de la diversidad (desde 1960).

Esta página recorre ese itinerario completo, carta por carta, y explica de paso un detalle que suele sorprender: ni siquiera el número exacto de constituciones es un dato pacífico entre los historiadores.

Veinte constituciones… o diecinueve

La cifra canónica —la que repiten la prensa y buena parte de la bibliografía— es veinte constituciones entre 1830 y 2008. Pero el conteo tiene una zona gris: la Constitución de 1938, aprobada por la asamblea constituyente reunida ese año, nunca fue promulgada por el Ejecutivo. El presidente Aurelio Mosquera Narváez desconoció el texto y devolvió la vigencia a la carta de 1906, por lo que muchos autores la excluyen y cuentan diecinueve.

Hay otras fuentes de discrepancia menores: la carta aprobada en referéndum en enero de 1978 rigió desde agosto de 1979, por lo que aparece fechada indistintamente como «de 1978» o «de 1979»; y las reformas codificadas de los años noventa se confunden a veces con textos nuevos. Con la de 1938 incluida, la lista llega a veinte; sin ella, a diecinueve. En lo que todos coinciden es en el diagnóstico: una inestabilidad constitucional crónica, en la que casi cada generación optó por refundar la república antes que por reformarla.

La fundación y el floreanismo (1830–1845)

La primera constitución nació del colapso de la Gran Colombia. Tras la separación del Distrito del Sur proclamada en Quito el 13 de mayo de 1830, un congreso constituyente se instaló en Riobamba el 14 de agosto y sancionó, el 23 de septiembre, la carta fundacional del nuevo Estado.

Los Departamentos del Azuay, Guayas y Quito quedan reunidos entre sí formando un solo cuerpo independiente con el nombre de Estado del Ecuador. Constitución del Estado del Ecuador, artículo 1, Riobamba, 1830

Aquel primer texto —analizado en detalle en nuestra página sobre la Constitución de 1830— definió un Estado confesional y una ciudadanía censitaria reservada a los varones alfabetizados con propiedad o profesión. Le siguieron la Constitución de Ambato de 1835, que consolidó el nombre de República del Ecuador y acompañó la presidencia de Vicente Rocafuerte, y la de Quito de 1843, apodada la «Carta de la Esclavitud»: al extender el período presidencial a ocho años y espaciar las reuniones del Congreso, fue leída como un traje a la medida del continuismo de Juan José Flores. La indignación que provocó alimentó la Revolución Marcista de marzo de 1845, que puso fin al dominio floreano.

Marcismo y garcianismo (1845–1875)

Los vencedores de 1845 dictaron en Cuenca, en diciembre de ese año, una nueva carta de tono nacionalista. El período marcista fue políticamente agitado y dejó dos textos más en rápida sucesión: el de Quito de 1851 y el de Guayaquil de 1852, ligados a los gobiernos de Diego Noboa y José María Urbina; bajo la vigencia de esta última se consolidó la manumisión de los esclavos decretada por Urbina.

La crisis de 1859–1860 abrió la era de Gabriel García Moreno, que gobernó con dos constituciones propias. La de 1861 introdujo una novedad duradera: el sufragio directo y la supresión del requisito de propiedad para la ciudadanía, aunque mantuvo el de saber leer y escribir. La de 1869, en cambio, pasó a la historia como la «Carta Negra»: exigía la fe católica para ser ciudadano, reforzaba al Ejecutivo y permitía la reelección inmediata. Fue también la primera constitución ecuatoriana sometida a plebiscito. Con ella García Moreno llevó al extremo su proyecto de Estado católico, hasta su asesinato en 1875.

Del progresismo al laicismo liberal (1878–1906)

La caída del garcianismo produjo la carta de Ambato de 1878, dictada por la convención que legitimó el ascenso de Ignacio de Veintemilla, un texto de vida corta que el propio caudillo terminó desconociendo. Tras su derrocamiento, la Constitución de Quito de 1884 dio marco jurídico al período progresista: una década de gobiernos católicos moderados —Caamaño, Flores Jijón, Cordero— que intentaron una vía intermedia entre el confesionalismo garciano y el liberalismo radical, sin sobrevivir a las tensiones de ambos extremos.

El verdadero punto de inflexión llegó con la Revolución Liberal del 5 de junio de 1895, encabezada por Eloy Alfaro, que trasladó el eje del poder político hacia la costa y abrió la transformación más profunda del Estado ecuatoriano en el siglo XIX.

El liberalismo dictó dos constituciones. La de 1897 mantuvo aún fórmulas de transición, pero abolió la pena de muerte y amplió las libertades públicas. La de 1906 —la duodécima, y una de las más influyentes de la historia nacional— consumó la ruptura: separó la Iglesia del Estado, suprimió la religión oficial y consagró la enseñanza laica y gratuita. El laicismo de 1906 rigió, con interrupciones, durante más de dos décadas, y su huella marcó de forma permanente al Estado ecuatoriano.

Derechos sociales y péndulo velasquista (1929–1967)

La Revolución Juliana de 1925 abrió el ciclo de constitucionalismo social. Su fruto fue la Constitución de 1929, promulgada bajo Isidro Ayora: incorporó los derechos laborales, la garantía del habeas corpus y el voto femenino, con el que el Ecuador se convirtió en el primer país de América Latina en consagrar constitucionalmente el sufragio de las mujeres.

Siguió el episodio más extraño de esta historia: la Constitución de 1938, aprobada por la asamblea de ese año pero jamás promulgada, el eslabón fantasma que explica el desacuerdo sobre el número total de cartas. En 1945, tras la insurrección de «La Gloriosa», una asamblea de mayoría progresista dictó una constitución avanzada, que creó el Tribunal de Garantías Constitucionales y fijó un piso presupuestario para la educación. Duró poco: José María Velasco Ibarra la desconoció y convocó una nueva asamblea, que produjo la carta más conservadora de 1946. La Constitución de 1967, dictada tras la junta militar de los años sesenta, amplió los derechos culturales y prohibió expresamente la discriminación por sexo, raza o religión, pero quedó truncada por la dictadura civil que el propio Velasco instauró en 1970.

El retorno democrático y las cartas recientes (1978–2008)

El Ecuador salió de su última dictadura militar por una vía inédita: un referéndum, celebrado el 15 de enero de 1978, en el que la ciudadanía escogió entre dos proyectos y prefirió una constitución nueva a una versión reformada de la de 1945. El texto entró en vigor el 10 de agosto de 1979, con la posesión de Jaime Roldós, y trajo consigo el sufragio universal pleno, incluido por primera vez el voto de los analfabetos. Fue el arranque del período democrático más largo de la historia nacional, aunque no el fin de la inestabilidad: el propio texto fue reformado y codificado varias veces en los años noventa.

La crisis política de 1997, que terminó con la destitución de Abdalá Bucaram, condujo a una nueva asamblea. Reunida en Sangolquí, la Asamblea Nacional Constituyente expidió en Riobamba, el 5 de junio de 1998, una carta que definió al Ecuador como Estado social de derecho y reconoció los derechos colectivos de los pueblos indígenas y afroecuatorianos. Y en 2008, la asamblea de Montecristi redactó la constitución vigente, aprobada en referéndum el 28 de septiembre de 2008: un texto extenso y ambicioso que declara al país Estado plurinacional e intercultural, reconoce derechos a la naturaleza, adopta el buen vivir o sumak kawsay como principio rector y organiza el poder en cinco funciones, sumando a las tres clásicas la Electoral y la de Transparencia y Control Social.

Las constituciones del Ecuador de un vistazo

Un patrón que explica al país

Vistas en conjunto, las veinte cartas revelan menos una vocación jurídica que una cultura política de la ruptura: en el Ecuador, con demasiada frecuencia, cambiar de gobierno ha significado cambiar de constitución. Casi todas nacieron de una asamblea o convención constituyente convocada por el bando triunfante del momento, y varias sirvieron ante todo para legitimar a un caudillo en el poder; entre carta y carta se intercalaron, además, largos paréntesis de gobiernos de hecho, juntas y dictaduras en los que ninguna constitución rigió de verdad.

Pero la serie también revela conquistas acumulativas que ninguna refundación revirtió del todo: el laicismo de 1906, los derechos sociales de 1929, el sufragio universal de 1979, el reconocimiento de la diversidad en 1998 y 2008. Cada texto nuevo, por rupturista que se pretendiera, terminó absorbiendo lo esencial de esas conquistas anteriores.

Para entender dónde comenzó todo, conviene volver al origen: al nacimiento de la República en 1830 y al texto fundacional que un puñado de diputados sancionó en Riobamba, cuando el país que hoy conocemos era apenas un proyecto sobre el papel.